[摘要]我国农村土地违法案件处理已经成为当前规范土地管理的关键，各类“中国特色”的农村土地违法案件，对现行土地管理法规、政策和制度的落实不力，违规设立各类园区、房地产项目、违法圈占土地、土地非法入市和有法不依、执法不严等问题，导致农村土地违法案件层出不穷、花样翻新；案件处理中存在的问题严重影响了依法行政的效率与声誉。因此，从立法执法角度认识农村土地违法案件处理中存在的问题和完善相应对策意义重大。
（中经评论·北京）一、当前农村土地违法案件现状及特点 近年来，随着大中城市周边地区小城镇的数目增多、扩张和城市化进程的加快，土地开发和利用作为 带动经济发展的一项重要措施为我国经济“繁荣”提供了持久动力。但是，土地开发过程中暴露出的违法 及职务犯罪案件数目庞大，已成为土地开发过程中的“恶性肿瘤”，开发区建设规模盲目扩大、肆意圈地等 各类与土地相关的违法案件发生率远超出了一般人的想象。据全国24个省（区、市）的统计，2002年各 类园区规划占地面积已达3.6万平方公里，超过了现有城市的建设面积总量。例如，甘肃省查出超越划拨 范围供地、违规低价出让土地、经营性土地使用权未实施招拍挂、未批先用、农地非法转用、非法圈占农民 土地、划拨土地、集体土地非法转让用于房地产开发、违规批准设立园区等9类4336宗违法案件，涉及土 地面积1103.9公顷；四川省清理出新《土地管理法》实施以来非法入市的集体土地3210亩；山西省排查各 类农村土地违法案件1.78万件，其中划拨土地用于房地产开发328宗，涉及土地面积1386亩；新疆查出农 村土地违法案件9060件；贵州省清理出非法圈占土地1.89万亩；青海省查出违法圈占土地、划拨土地非 法转让用于房地产开发等案件500宗。这些案件可谓触目惊心。土地市场问题的客观存在，治理扼制违 法案件是当务之急之需，因此有必要从立法执法实践的角度来探讨我国农村土地违法案件的相关问题。 农村土地违法案件主要表现在：无权或越权占用土地；变相买卖原集体土地――农地与宅基地；私搭 乱建、违章建房；个别基层组织人员侵占集体土地所得资金等。此外，小城镇土地被征用开发后还引发了 一些社会问题：如土地征占费过低，农民无地无业、无生活来源和生存保障，成为社会的“新三无人员”；城 市规划设定后，多年来各地宅基地处于停批状态，部分住房困难户申请宅基地未被批准，引发农民生活的 实际困难等。加上有关管理部门有法不依、执法不严，违法圈占土地、土地非法入市等，农村土地违法案件 多，此类案件处理中又易引发出新的违法乱纪现象及案件。 当前农村土地违法案件问题的主要特点是：（1）发案时间较集中，且和同期的经济政策直接关联；（2）犯罪涉及领域多与土地出让、基建项目有关（在查处的案件中，有60%的案件集中在批准占地、土地补偿、基建等环节）；（3）犯罪形式多为共同犯罪（表现为合伙型犯罪多，窝案、串案多。犯罪人多数是以“权力网”为靠山，通过权钱交易而形成群体，勾结作案）；（4）案件性质集中为贪财图利型犯罪。在查办的案件中，贪污、挪用公款和受贿行贿案件占相当比例，造成巨额资金损失，严重侵害农民利益并进而危害国家经济可持续发展。 二、当前农村土地违法案件处理中存在的普遍问题 农村土地违法案件处理的对象是“违法案件”，国家《土地管理法》中规定的土地“违法案件”主要是：（1）以修路、建设新村、建设绿化隔离带等为由，不经批准随意占用土地进行建设；（2）在承包的耕地里擅自建房出租；（3）以种植、养殖、发展经济、农业内部结构调整、观光农业为名，违法占用土地；（4）以出售集体土地上的房屋为由，变相买卖集体土地；（5）无权或越权批准占用土地等等。其他民事土地纠纷则不属于（其实，这种过分简单划分本身就不符合现实需要）。 1.农村土地违法案件处理过程中存在的问题很多，普遍存在的问题一般有如下类型：（1）农民住宅相关违法案件屡禁不绝。部分农村基层干部利用职权多占多用，而部分缺房农民申请宅基地却经常迟迟得不到批准，有的便未批先用。另外一些接近城市地区，由于目前城市土地价格高起，相邻农村土地的巨大价格悬殊导致城市人口拼命设法买入宅基地，加入农村土地或宅基地侵占者之列。（2）闲置土地一般没能依法收回，按照《土地管理法》有关规定，土地审批机关有权收回闲置两年以上的土地使用权。然而在现实中却有闲置十年的土地，究其原因：一是某些单位批多建少，趁机多占土地；二是某些单位撤销或搬迁后，要么房屋连同土地一同卖掉，要么让土地一直闲置；三是国土资源部门对土地使用权审批后的跟踪管理不到位。（3）处罚决定难以执行。中国特色的土地管理执法系统设置决定了处罚决定执行的难度非常大，法律虽然赋予了国土资源管理部门的制止权，但只靠一两个无实权经办人去制止、去说服，一般是制止不了的；而且在查处这类违法案件时，碍于多种原因，执法者一般也很少对案件报备，甚至通常为其完善手续了事。（4）政府参与的土地违法案件比重很大。随着我国经济活动的日益国际化，各地经济建设项目增多，特别是民营企业、招商引资企业、城市（镇）建设以及国家能源、交通、通讯等设施建设对土地的需求量也随之增大，且时间紧迫，导致了一些地方政府抢时问上项目，导致大量“面子工程”相关的违法案件－为了制造经济建设热烈气氛而盲目圈占集体土地，甚至强行降低各种土地补偿费用标准；过去一些地方盲目进行土地开发，对经济建设项目不加限制，多征少用，特别是工业园区、文化广场、房地产案件开发遗留下来的闲置建设案件至今大多未能处理，却又相继出现了新一轮圈占集体土地搞工业园区建设的“热潮”；一些地方的国土资源管理部门，不认真把好建设项目标准关，一些企业单位与农户违法多征少用或少批多用土地；在征用集体土地或在扶持民营企业和招商引资中，一些地方政府不顾及农民利益，暗中干预土地拍卖、出让或降低土地补偿费用的事件时有发生，个别地方领导知法犯法等都导致农村土地违法案件处理中产生违法乱纪现象。 2.从土地执法管理角度看，当前我国土地市场违法案件处理中的问题很多，有法不依成为违法案件的主导特征。其产生有以下的内在或外在动因：土地案件产生的根本原因当然是我国土地相关法律、现行宅基地审批制度与农地制度设置的混乱低效且有大量法律空子可钻，导致原农业人口及城市人口在自我扩张原始动机驱使下拼命多占土地，催生了各种违法案件与钱权交易。另外要强调的是，目前的土地制度缺陷也导致各级政府或明或暗地加入侵占土地的队伍之中。 三、农村土地系列违法案件存在原因及分析 （一）立法及政策方面原因 1.经济高速发展、人口流动性加强而法律法规相对滞后，有失严谨公允。首先，现行土地法律法规的大原则本身就存在某些真空缺漏地带，农村土地与宅基地法规本身就有严重漏洞甚至冲突。如我国法律一般规定，耕地或农业用地是属于集体经济组织所有，而宅基地属于“国有”。但大家都清楚，我国现行的宅基地大都来自耕地或农业用地的核批，所以国家用一个有缺陷的法律把原来的“集体所有制”土地瞬间转成了“国有”，这是立法缺陷，现行法律无法解决农业用地与宅基地财产权归属的相互转化问题。另外，我国农村土地转让一般只能在同村甚至同村民组进行，所以导致农村地价低估，特别是与城市相邻地带农村住宅价格低估，使得许多城市人用各种方式去城市近郊买卖农村宅基地。尽管目前国家在出台各种条例法规阻止，但无论从人权角度或市场经济规则来说，这都是无法长久也不是治本的办法，无法适应与解决大批农民身份“非农化”与部分城市人口可能希望“农业化”的现实需要。此外，法律法规执行性与操作性差。例如，土地补偿费用的计算标准难以符合现实社会经济状况，干部土地违法案件无法或难以追究刑事责任等。 2.相关政策的不连续性体现在结构调整中的政策阶段性变化和反复。这主要体现在我国现行的土地法律细节上无法操作，所以经常出台些阶段性的法规条例，导致执行中的混乱。加上地方政府的许多土政策，使得“法”出多门多口，执行难度特别大。 3.区域规划的短视和不稳定性。按现行制度，土地利用总体规划须经主管部门批准，但许多乡镇的长远规划迟迟未能编制或已出台的规划随着城市建设及小城镇建设的步伐过快而流于形式。我国现在的许多大中小城市、乡镇日新月异，土地规划成了一个经常做但也经常不用或无用的东西，规划的滞后性和不稳定性严重影响了对部分地区土地建设使用的监管力度。此外，批准修改土地利用总体规划流程的繁复与现实快捷需要之间也有巨大的矛盾，这也是造成非法批准征用、占用土地的一个直接原因。 （二）执法及监督方面原因分析 1.监督制约机制不健全，法出多门，执法机关监督乏力，相关部门人财物力量薄弱。例如，住宅案件属于城市规划管理范畴，但相关主管部门存在着人员少、装备不足、经费缺乏等问题，监管往往有名无实。 2.执法程序时间长，土地管理部门没有强制执行权。《土地管理法》规定，土地主管部门对违法占地所建建筑及附属物没有强制执行权，每一违法案件的强制执行必须申请法院执行。而法院要保障当事人的诉讼和复议的权利，从立案到最终执行常需要几个月时间。久拖不决则土地执法监察的威慑力不能及时体现，客观上导致了有人不断以身试法。 程序设置冗繁不合理，没有一个有效的动态监督管理网络。执法部门人力、财力有限且管理机构设置重复混乱、相互扯皮推诿，客观上也纵容了各种土地违法案件、违章行为的产生。 （三）法律法规漏洞加上经济利益的驱动 为了地方经济、部门单位或个人利益，许多土地管理部门与政府其他部门本身就经常在明知违法情况下进行土地出租或者转让。法律意识淡薄、缺乏权力的制度化约束及一些干部特别是基层干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序知之甚少或警觉不足，甚至有些干部认为土地集体所有就等于集体的领导所有，政府就有权占用土地搞“集体”经济，没有相应的制度机构约束，长期的“一言堂”现实纵容这些基层干部经常明知违法却也敢作敢为、顶风违法。 现实中常有的情形是，许多中小企业搞基本建设、申报建设项目时，一般在财务设置或资本金方面难以符合规划而得不到批准，或者即使符合标准但现实中合法审批希望渺茫，所以许多企业为了生存而适应潜规则去强行违章；而事情败露后执法部门一般也就是罚款，机会收益还是大于风险成本，这也导致违法案件的增多。 土地相关案件难处理之处在于，一旦房屋或建筑物建成，要恢复原状姑且不说物理上的难度多大，现实中也涉及更多工商企业或众多平民住户，所以再动迁或强行拆除就极其不易，操作阻力异常大，现实中往往也只能罚款了事。 四、完善农村土地违法案件处理的对策 1.完善土地立法，力求在较长时间内提供我国农村土地违法案件处理的充分法律法规依据。《土地管理法》是目前农村土地违法案件处理的主要依据，作为部门法律，自实施以来对土地保护、开发、使用等方面的管理起到了十分重要的作用。但我国的立法机制和执法管理水平有限，现实中仍然大量存在对土地管理法规、政策和制度的落实不力，以及各种违规设立各类园区、房地产项目、违法圈占土地、土地非法入市和有法不依、执法不严等混乱情况。从根本上讲，任何法律法规都不可能一成不变，总要调整，但现行农村土地违法案件处理所能依据的法律法规极不完善，基本属于头痛医头、脚痛医脚的被动应付状态，立法考虑不周全、未经广泛讨论，所以经常是出现一些重大土地问题时各地各部门只能被迫临时出台各种条例法规去解决抑制，即法律法规存在真空地带和滞后性及执行细则不足的缺陷。这些都有待补充、修订、完善。 2.依法行政，严格执法。保护耕地是国家与公民共同的职责，应该严格执法，建立起一个高效廉洁高素质的执法司法队伍。建议在法规及相关政策性文件中，规定明确的奖罚条款。如在所管辖范围内发生的违法案件，可以设置限期（如15日）内不依法调查、呈报处罚（处理）材料的，应进行严厉处罚，情节轻的给予党纪处分，重的要追究刑事责任等具体化的细节。建议国土资源部门引入公安机制，建立土地主管部门、纪检监察部门、检察机关、公安机关联合办案制度，减少办案环节，加大办案力度。应该加强公民相关法制教育，强化大众对土地问题的关注度与敏感性，逐步做到全民监督土地保护与土地执法。 3.实行重奖重罚制度。实行重奖重罚制度，建立“保护耕地奖励基金”不失为一种有益尝试。目前，违法占地主要是占用耕地，应统一到“耕地总量不减少”的总目标上来，以保护耕地为标准而不应以税费为标准。还要从制度上加强对征地款的管理，使征地款能尽快按专款专用的原则核算，专户储存，避免挤占挪用现象。 4.修编土地利用总体规划，建立一个高效动态的土地巡查和跟踪管理网络。制订国土资源动态巡查实施方案，建立县市区、乡镇、村三级动态巡查机制，形成国土资源监察网络，将违法案件行为消灭在萌芽状态；国土资源部门应对现行的土地利用总体规划进行修编，编制合理的区域建设规划以便于基层国土资源管理机构具体操作，要高瞻远瞩留有充分余地，要立足实际杜绝“闭门造车”。